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La suppression de la taxe d'habitation et la réforme des valeurs locatives servant de base au calcul de la taxe foncière font craindre une hausse brutale des impôts locaux.
Promesse de campagne du candidat Emmanuel Macron, la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales est en cours. D'ici 2023, cet impôt ne devrait plus exister. Mais selon un rapport de l'Institut des Politiques Publiques daté d'octobre 2020, cette réforme devrait priver les collectivités locales de 21,6 milliards d'euros de recettes fiscales. Le gouvernement a prévu de débuter en 2021 un système de compensation grâce au transfert du bénéfice d'autres taxes, dont une partie de la TVA. Mais la mesure, qui ôte aux communes une certaine autonomie financière, soulève de nombreuses inquiétudes parmi les collectivités locales. D'autant qu'elle s'accompagne de la baisse des impôts de production (CFE, C3S et CVAE), qui pourrait amputer le budget des communes de près de 3,3 milliards d'euros supplémentaires, selon l'Association des Maires de France. Pour les collectivités locales, la taxe foncière va donc progressivement devenir leur principale ressource financière. Il n'est donc pas illogique qu'elle fasse office de variable d'ajustement afin de compenser le manque-à-gagner. D'autant qu'elle va subir une réforme profonde dans les années qui viennent.
Si la taxe d'habitation était payée par les occupants d'un logement quel que soit leur statut, la taxe foncière est un impôt local payé par les propriétaires. Son montant est calculé en multipliant un chiffre tiré de la valeur locative du bien immobilier avec les différents taux votés par la commune, l'intercommunalité et le département. Or, plusieurs évolutions pourraient bien faire progresser ces deux variables dans le sens d'une imposition plus élevée. Pour bien comprendre ce dont il s'agit, il faut cerner à quoi correspondent les données prises en compte dans le calcul de la taxe. La valeur locative cadastrale est, selon la définition du ministère de l'Économie, « un loyer annuel théorique que le propriétaire pourrait tirer du bien s'il était loué ». Cette valeur, réactualisée chaque année d'environ 1,012%, est divisée par 2 pour définir le « revenu cadastral ». Ce revenu cadastral est ensuite multiplié par les différents taux votés par les collectivités locales : taux communal, taux du syndicat de communes ou de l'intercommunalité, taux du département. Ils sont accompagnés de la taxe ordures ménagères et éventuellement d'autres taxes comme la « GEMAPI » (inondations et gestion des milieux aquatiques).
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Entrevue depuis plusieurs années, la réforme de la valeur locative cadastrale a été entérinée par l'article 146 de la loi de finances pour 2020. Il faut dire que les valeurs locatives prises en compte sont basées sur des évaluations faites en 1970. Les données appliquées à chaque logement correspondent à leurs caractéristiques en termes de localisation et d'équipement à l'époque, qui ont complètement changé depuis. Par exemple, il était courant à cette période que les bâtiments construits avant 1950 manquent de chauffage, ou n'aient pas de salle de bain ou de sanitaires à l'intérieur. Les logements contemporains étaient au contraire au sommet de la modernité. De même, les périphéries des villes étaient beaucoup moins développées, tout comme les transports. Les valeurs locatives prises en compte ne correspondent donc plus à grand-chose de concret aujourd'hui, certaines étant sur-estimées (les bâtiments des années 1960-70) et d'autres sous-estimées (les logements haussmanniens qui ont depuis fait l'objet de travaux d'aménagement, par exemple). Chaque année, des revalorisations sporadiques sont effectuées, faisant parfois bondir la taxe foncière des propriétaires concernés. Mais procéder à des réévaluations de la sorte reste inéquitable. Une réforme globale a donc été décidée, celle-ci devant aboutir en 2026 à l'actualisation de toutes les valeurs sur la base des loyers constatés en 2023. Les nouveaux tarifs devraient entrer en vigueur en 2027, entraînant probablement une modification plus ou moins large de l'impôt foncier à payer par les propriétaires.
Alors à quoi faut-il s'attendre ? C'est sur cette question que se sont penchés les économistes de l'Institut des Politiques Publiques (IPP) Guillaume Chapelle Brice Fabre et Chloé Lallemand. Dans un rapport publié en décembre 2020, ils se sont attachés à évaluer l'impact de la révision des valeurs locatives en termes de redistribution. Partant de l'hypothèse d'une collecte générale de taxe foncière identique à celle qui précède la réforme, l'étude met en avant des gagnants et des perdants. « Les logements construits avant 1950 verraient leur valeur locative augmenter de plus de 15 % en moyenne, alors que ceux construits dans les années 1960 et 1970 verraient leur valeur baisser en moyenne de 16 % », expliquent le rapport. Plus flagrant, les constructions antérieures à 1920, qui sont par exemple nombreuses dans les grandes agglomérations et les centres historiques, pourraient même voir augmenter leur valeur cadastrale de 20%. Or, ces variations sont forcément synonymes d'une évolution du montant de la taxe foncière, à la hausse ou à la baisse. D'après les économistes, la mesure serait toutefois favorable à une meilleure équité, puisque les résultats de l'étude montrent « une redistribution des ménages les plus aisés vers les plus modestes. »
L'objectif étant que la valeur locative cadastrale reflète au mieux le marché immobilier contemporain, l'État va donc collecter les loyers sur le terrain. Si les valeurs locatives sont en mesure de varier à la hausse comme à la baisse, les collectivités locales semblent compter sur leur progression pour récupérer une partie de leurs fonds. Dès 2019, l'Association des maires de France appelait ainsi à accélérer le mouvement afin de compenser au plus tôt les pertes liées à la suppression de la taxe d'habitation. Rien de très étonnant pour l'Union Nationale des Propriétaires Immobiliers (UNPI), pour qui la réforme des valeurs locatives « entraînera à coup sûr une augmentation des valeurs locatives pour de nombreux propriétaires, même si la loi de finances pour 2020 prévoit l'application d'un coefficient de neutralisation pour éviter une explosion de la taxe foncière ». La révision des valeurs locatives sera-t-elle l'occasion d'augmenter les impôts ? Afin de connaître au mieux les impacts de cette réforme sur les particuliers, les collectivités locales et l'État, et dans le but d'éviter des hausses éventuellement brutales, le gouvernement devra rendre un rapport d'évaluation au Parlement au 1er septembre 2024. Difficile de dire à ce stade ce qu'il contiendra, et ce qui en sera fait.
L'autre variable qui peut définitivement modifier le montant de la taxe foncière est la modification des taux appliqués par les collectivités. Pour rappel, ces derniers sont votés chaque année. Si une augmentation entraîne irrémédiablement la hausse du montant de l'impôt, les taux sont plafonnés par la loi. Ainsi, une commune ne peut pas voter un taux qui dépasserait 2,5 fois celui constaté en moyenne dans son département, ni le taux moyen national (soit un plafond à 52,5% en 2018). Il en va de même pour les départements, qui ne doivent pas dépasser 2,5 fois la moyenne nationale (soit 40,90%). Si peu de collectivités se rapprochent de ces plafonds, la tendance à long terme est toutefois à la hausse. Selon l'UNPI, le montant de la taxe foncière aurait augmenté de 31,42% en moyenne entre 2009 et 2019, soit plus que l'inflation. En 2020, ils ont toutefois marqué le pas, sous le coup d'une année d'élections municipales doublée d'une pandémie. Reste à savoir ce que les nouvelles équipes municipales vont voter pour les années à venir, dans un contexte de crise économique.
A ce stade, il est difficile de dire si le montant de la taxe foncière va « exploser » dans les prochaines années. D'un côté, la disparition de la taxe d'habitation prive les collectivités locales d'une grande partie de leurs financements. Si l'État a promis de compenser, l'application réelle de cette annonce ne pourra pas être mesurée dans l'immédiat. La hausse des taux imposés par les communes et intercommunalités pourrait être une solution pour faire entrer de l'argent dans leurs caisses. D'autant que sur le long terme, les taux ont tendance à progresser. Mais l'occasion sera-t-elle saisie par beaucoup de collectivités ? D'un autre côté, la réforme des valeurs locatives cadastrales, qui servent de base au calcul de la taxe, pourrait profondément modifier l'impôt à payer par les contribuables. Mais là encore, il est difficile de connaître les impacts de cette mesure, celle-ci ne devant entrer en vigueur qu'en 2026, sur la base de loyers qui ne seront estimés qu'en 2023. D'autant qu'entre-temps, les élections présidentielles et législatives se seront tenues.
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